Sosiaalipalvelujen tarpeen kartoitusta ja ennakollista lastensuojeluilmoitusta koskevien henkilötietojen käsittelystä

Tietosuojavaltuutetun kannanotto 26.3.2010
Dnro 2128/41/09

Tietosuojavaltuutetun saama tiedustelu

Sosiaalihuoltolain 40 a §:n 2 momentin mukaan kunta on velvollinen järjestämään säännöksessä tarkoitetulle vanhuusväestöön kuuluvalle henkilölle pääsyn sosiaalipalvelujen tarpeen arviointiin. Samankaltainen säännös sisältyy myös vammaispalvelulain 3 a §:ään. Palvelutarpeen arviointi on lopetettava henkilön sitä pyytäessä. Palvelutarpeen arviointi voi johtaa varsinaiseen asiakkuuteen ja palvelujen järjestämiseen. Asiaa koskevat päätökset tehdään aina hakemuksen perusteella.

Palvelutarpeen arvioinnin yhteydessä viranomainen saa haltuunsa sen kohteena olevasta henkilöstä tietoja ja asiakirjoja. Viranomainen joutuu arvioimaan, missä kyseiset tiedot säilytetään ja miten ne järjestetään. On myös arvioitava, miten suhtaudutaan niihin asiakirjoihin, jotka on saatu ennen palvelutarpeen kartoituksen keskeyttämistä. Onko kysymys sosiaalihuollon asiakirjoista, vaikka varsinaista asiakkuutta asiassa ei ole syntynyt?

Sosiaalihuollon asiakaslain 3 §:ssä on määritelmät asiakkaasta, sosiaalihuollosta ja asiakirjasta. Säännöksessä tarkoitettuna asiakkaana pidetään henkilöitä, jotka hakevat ja käyttävät sosiaalihuollon palveluja tai saavat sosiaalihuollon etuuksia. Asiakkuus aktualisoituu tietyn toimenpiteen, hakemuksen, päätöksen, ilmoituksen tai palvelun kautta. Kyseisen lainkohdan perustelujen mukaan asiakkaita ovat myös ne, jotka saavat esimerkiksi palveluja koskevaa ohjausta tai neuvontaa. Määritelmä kattaa myös sellaiset asiakassuhteet, joissa asiakas omasta tahdostaan riippumatta tulee sosiaalihuollon piiriin. Sosiaalihuollon asiakaslaissa tarkoitettu asiakirja laaditaan lain tarkoittaman asiakkaan osalta. Säännöstä arvioitaessa on asiaa tietosuojavaltuutetulta tiedustelleen henkilön mukaan mahdollista lähteä siitä, että kysymys on sellaisista sosiaalihuollon asiakaslain tarkoittamista asiakirjoista, jotka koskevat asiakasta, vaikka varsinaista asiakkuutta ei olekaan syntynyt. Kysymys on kuitenkin ollut sosiaalihuoltolain tarkoittamien toimenpiteiden kohteena olleesta henkilöstä, jonka palveluntarvetta on jo aloitettu kartoittamaan. Henkilölle on voitu antaa yksityiskohtaista tai yleistä ohjausta esimerkiksi sosiaalihuollon palvelujärjestelmistä sosiaalihuollon asiakaslain 5 §:n mukaisesti.

Lastensuojelulain muutos, joka tuli voimaan 1.3.2010, sisältää säännöksen (25 c §) ns. ennakollisesta lastensuojeluilmoituksesta. Sen mukaan ilmoitusvelvollisen pitää tehdä ennakollinen lastensuojeluilmoitus ennen lapsen syntymää, mikäli on perusteltua syytä epäillä lapsen tarvitsevan lastensuojelun tukitoimia välittömästi syntymänsä jälkeen. Sosiaaliviranomaisen on arvioitava ilmoituksen kohteena olevien henkilöiden sosiaalipalvelujen tarve. Lisäksi voidaan arvioida välittömästi lapsen syntymän jälkeen tarvittavat sosiaalipalvelut. Säännöksessä on nimenomaisesti mainittu, että lastensuojeluasia tulee vireille ja lastensuojelun asiakkuus alkaa vasta lapsen syntymän jälkeen siten kuin lastensuojelulain 26 §:ssä säädetään.

Asiaa tietosuojavaltuutetulta tiedustellut henkilö katsoi ennakollisen lastensuojeluilmoituksen osalta olevan selvää, että mikäli odottavalle äidille annetaan sosiaalipalveluja, on hän asiakaslain tarkoittama asiakas ja hänestä laaditut asiakirjat ovat sosiaalihuollon asiakasasiakirjoja. Sellainen tilanne on kuitenkin epäselvempi, jossa ennakollinen lastensuojeluilmoitus on tehty, mutta viranomainen ei ole sen johdosta ryhtynyt järjestämään odottavalle äidille palveluja tai tukitoimia.

Tietosuojavaltuutetulta tiedusteltiin, voiko viranomainen ja onko siihen jopa velvollisuus, säilyttää ennakollisen lastensuojeluilmoituksen osalta asiakirjoja ja seurata tilannetta ainakin siihen asti kun lapsi syntyy. Mikäli lapsen äiti tai lapsi ei tarvitse lastensuojelulain mukaisia palveluja, ei säännöksen nimenomaisen maininnan mukaan lastensuojelun asiakkuuttakaan synny. Voidaanko asiakirjat tästä huolimatta säilyttää kunnan rekisterissä ja ketä mainitut asiakirjat (lähinnä ilmoitus) koskee, lapsen äitiä vai lasta? Tulisiko mainittu ilmoitus poistaa viranomaisen rekisteristä vai voidaanko se siirtää viranomaisen passiivirekisteriin? Jos ja kun viranomaiselle syntyy ennakollisen lastensuojeluilmoituksen perusteella vähintäänkin seurantavelvollisuus, muodostuuko ennakollisista lastensuojeluilmoituksista erillinen henkilörekisteri?

Tietosuojavaltuutetun kannanotto

Henkilötietolaista ja sosiaalihuollon asiakaslaista
Henkilötietolaki on henkilötietojen käsittelyä koskeva yleislaki, jota on sovellettava, jollei muualla laissa toisin säädetä. Tiedustelussa mainituissa sosiaalihuollon palveluissa kerätään henkilötietolain tarkoittamia arkaluonteisia henkilötietoja. Kyseisen lain mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittely, esimerkiksi niiden kerääminen ja tallettaminen rekisteriin, on mahdollista mm. silloin, jos käsittely johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Lisäksi henkilötietolaki oikeuttaa sosiaalihuollon viranomaisen käsittelemään toiminnassaan saamiaan tietoja rekisteröidyn sosiaalihuollon tarpeesta tai hänen saamistaan sosiaalihuollon palveluista, tukitoimista tai hänelle myönnetyistä muista sosiaalihuollon etuuksista taikka muita rekisteröidyn huollon kannalta välttämättömiä tietoja.

Sosiaalihuollon asiakaslaki on erityislaki, joka syrjäyttää henkilötietolain siltä osin kuin siinä on henkilötietojen käsittelystä säädetty. Sosiaalihuollon asiakaslaissa mm. määritellään, mitä tarkoitetaan asiakkaalla. Tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan edellä mainitut henkilötietolain säännökset oikeuttavat henkilöä koskevia tietojen keräämiseen ja tallettamiseen siinäkin tilanteessa, ettei henkilön katsottaisi olevan sosiaalihuollon asiakaslain määrittelemä asiakas.

Sosiaalipalvelun tarpeen arviointia koskevien henkilötietojen käsittelystä
Sosiaalihuoltolain 40 a §:n mukaan kiireellisissä tapauksissa sosiaalipalvelujen tarve on arvioitava viipymättä. Muissa tapauksissa kunta on velvollinen järjestämään 75 vuotta täyttäneelle pääsyn sosiaalipalvelujen tarpeen arviointiin määräajassa siitä kun hän itse tai muu säännöksessä mainittu taho on ottanut yhteyttä sosiaalipalveluista vastaavaan kunnan viranomaiseen palvelujen saamiseksi. Vastaava velvoite koskee vammaisetuuksista annetun lain 9 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaista eläkettä saavan hoitotukea saavalle.

Tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan kyseessä on laissa säädetty tehtävä, joka antaa myös kunnan sosiaalipalveluista vastaavalle viranomaiselle oikeuden henkilötietojen käsittelyyn ja mm. niiden tallettamiseen. Tietojen avulla voidaan mm. valvoa ja seurata, onko yhteydenoton johdosta ryhdytty määräajassa lain edellyttämiin toimiin sekä minkälaiseksi sosiaalipalvelujen tarve on arvioitu. Jos saman henkilön osalta tulee myöhemmin yhteydenottoja muiltakin tahoilta, niin talletetuista tiedoista selviää aiempi tilanne. Koska tietojen käsittely perustuu laissa säädettyyn tehtävään, ei henkilötietolain kannalta ole estettä tietojen säilyttämiseen niissäkään tilanteissa, joissa palvelutarpeen arviointi on keskeytetty.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, että kyseisiä henkilöitä voidaan pitää myös sosiaalihuollon asiakaslain tarkoittamina sosiaalihuollon asiakkaina ja siten heitä koskevat tiedot ovat myös sosiaalihuollon asiakastietoja.

Ennakollista lastensuojeluilmoitusta koskevien henkilötietojen käsittelystä
Lastensuojelulain 25 c §:n mukaan ennen lapsen syntymää ilmoitusvelvollisten henkilöiden on tehtävä ennakollinen lastensuojeluilmoitus, jos on perusteltua syytä epäillä, että syntyvä lapsi tulee tarvitsemaan lastensuojelun tukitoimia valittömästi syntymänsä jälkeen. Kiireellisessä tapauksessa on arvioitava viipymättä ennakollisen lastensuojeluilmoituksen kohteena olevien henkilöiden sosiaalipalvelujen tarve. Voidaan arvioida myös välittömästi lapsen syntymän jälkeen tarvittavat sosiaalipalvelut.

Laissa ei ole määritelty, mihin ennakollinen lastensuojeluilmoitus ja sen käsittelyyn liittyvät tiedot tulisi tallettaa. Lastensuojelulain 25 b §:ssä säädetään, että sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on pidettävä rekisteriä lastensuojeluilmoituksista ja ilmoitusten sijaan tehdyistä pyynnöistä lastensuojelutarpeen arvioimiseksi. Kyseisessä pykälässä ei ole säädetty siitä, että rekisteriin talletettaisiin myös ennakolliset lastensuojeluilmoitukset.

Myös ennakollisten lastensuojeluilmoitusten tarkoituksena on lastensuojelu kuten muidenkin 25 b §:ssä säädettyjen ilmoitusten. Hallituksen esityksen perustelujen (HE 225/2009vp) mukaan kyse olisi tilanteista, joissa ilmoittajalla olisi varmaa tietoa esimerkiksi lapsen äidin päihdeongelmasta, vakavasta mielenterveyden häiriöstä tai vapausrangaistuksesta. llmoitus voisi koskea myös muita sellaisia tilanteita, joissa on ilmeistä, että perhe tulee tarvitsemaan lastensuojelun tukitoimia heti synnytyksen jälkeen. Ennakollisen lastensuojeluilmoituksen tarkoituksena olisi ensisijaisesti turvata odottavalle äidille ja lapsen tulevalle perheelle riittävät tukitoimet jo raskausaikana. Ilmoitus antaisi mahdollisuuden lastensuojelun tukipalvelujen suunnittelemiseen ennakolta ja velvollisuuden arvioida välittömästi muiden kiireellisten sosiaalipalvelujen tarve.

Henkilötietolain mukaan henkilörekisterin muodostavat samaa käyttötarkoitusta varten kerätyt tiedot. Kyseinen laki edellyttää, että henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset tulee määritellä.

Tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan on mahdollista määritellä tietojen käyttötarkoitus niin, että ennakolliset lastensuojeluilmoitukset ja niiden käsittelyyn liittyvät tiedot talletetaan omaan erilliseen ennakollisten lastensuojeluilmoitusten rekisteriin.

Toisaalta tietosuojavaltuutetun mielestä on mahdollista määritellä tietojen käyttötarkoitus myös siten, että ennakolliset lastensuojeluilmoitukset talletettaisiin samaan ilmoitusrekisteriin yhdessä varsinaisten lastensuojeluilmoitusten ja lastensuojelutarpeen arvioimiseksi tehtyjen pyyntöjen kanssa. Niiden kaikkien tarkoituksenahan on saattaa sosiaaliviranomaisen tietoon lapsen mahdollinen lastensuojelun tarve. Kustakin ilmoituksesta ja pyynnöstä tulee ilmetä, onko se varsinainen lastensuojeluilmoitus, ennakollinen lastensuojeluilmoitus vai edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettu pyyntö.

Henkilötietolain 3 §:n mukaan rekisteröidyllä tarkoitetaan henkilöä, jota henkilötieto koskee. Kyseistä pykälää koskevassa hallituksen esityksen perusteluissa (HE 96/98 s. 34) todetaan henkilötiedon käsitteen osalta, että syntymättömän lapsen yksityisyyden suoja voidaan ottaa huomioon siten, että hänen tietojaan pidetään äidin tietojen liitännäistietoina. Lapsen synnyttyä nämä tiedot ovat lapsen henkilötietoja.

Ennakollinen lastensuojeluilmoitus ja sen käsittelyyn liittyvät tiedot talletetaan äidin nimellä rekisteriin. Tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan ennakollisen lastensuojeluilmoituksen voidaan katsoa koskevan sekä lasta että hänen äitiään. Lapsen syntymän jälkeen ilmoitus tarvittaessa löytyy, kun lapsen tietojen yhteydessä on tieto hänen äidistään. Äidille ja perheelle mahdollisesti annettaviin etuuksiin tai palveluihin liittyvät tiedot talletetaan asian¬omaisiin sosiaalihuollon rekistereihin.

Ennakollisen lastensuojeluilmoituksen tekovelvollisuudesta säädetään laissa. Tämän vuoksi henkilötietolain kannalta ei ole estettä ennakollisten lastensuojeluilmoitusten sälyttämiseen, vaikkei viranomainen olisi ryhtynytkään järjestämään palveluja tai tukitoimia odottavalle äidille tai ryhtynyt johonkin muuhun toimenpiteisiin. Tilannetta saattaa olla tarpeen seurata ja ilmoituksen tiedoilla saattaa myöhemmin olla merkitystä lastensuojelun tarvetta arvioitaessa. Ilmoitus ja sen käsittelyyn liittyvät tiedot voidaan säilyttää joko ennakollisten lastensuojeluilmoitusten rekisterissä tai edellä mainitussa ilmoitusrekisterissä yhdessä varsinaisten lastensuojeluilmoitusten ja pyyntöjen kanssa. Erikseen tulee määritellä, miten pitkään ennakollista lastensuojeluilmoitusta ja siihen liittyviä tietoja on tarpeen säilyttää. Asiakirjojen säilytysajat määritellään viranomaisen arkistonmuodostussuunnitelmassa. Parhaillaan on sosiaali- ja terveysministeriön alaisen sosiaalialan tietoteknologiahankkeen (www.tikesos.fi) piirissä käynnissä työ, jossa määritellään sosiaalihuollon asiakirjoille säilytysaikoja. Säilytysajoista annettanee aikanaan sosiaali- ja terveysministeriön asetus.

Sovellettavat säännökset

Henkilötietolaki (523/1999) 2 §, 3 § 3 ja 5 k, 6 §, 11 § ja 12 § 5 ja 12 k
Lastensuojelulaki (417/2007) 25 b ja 25 c §
Sosiaalihuoltolaki (710/1982) 40 a §
Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000; sosiaalihuollon asiakaslaki) 3 §

 
Julkaistu 27.1.2014