Maahanmuuttajia koskevien tietojen käsittelystä kunnassa

Tietosuojavaltuutetun kannanotto 1.11.2010
Dnro 1804/41/2010

Asian kuvaus

Kunta saa korvausta valtiolta pakolaisten järjestämisestä aiheutuvista kuluista Valtio­neuvoston päätöksen mukaisesti. Sosiaalitoimi on avannut talousarviossaan omat kus­tannuspaikat pakolaisten aiheuttamille sosiaaliturvamenoille jotta kunta voi laskuttaa ELY-keskukselta pääsääntöisesti kolmen vuoden ajalta syntyneet kustannukset mm. toimeentulotuen ja sairauskulujen osalta.

Kunta tiedusteli tietosuojavaltuutetulta, onko sen mahdollista muodostaa mainitun kol­men vuoden määräajan umpeuduttua henkilötietolain mukainen henkilörekisteri tai muu tiedosto, johon merkittäisiin pakolaisille myönnettävä laskennallinen ja täydentä­vä toimeentulotuki esimerkiksi kansallisuuksittain. Voiko kunta ylläpitää erillisiä tie­dostoja pakolaisten käyttämistä kunnallisista palveluista, jotka koskevat esimerkiksi neuvola- ja lääkärikäyntejä, erikoissairaanhoidon palveluita jne.? Tietojen käyttötar­koitus olisi se, että palvelujen käytöstä aiheutuvat kustannukset voitaisiin laskea ny­kyistä tarkemmin. Kysymys on maahanmuutosta aiheutuvien todellisten kustannusten selvittämisestä. Tämä edellyttäisi palveluja ja toimenpiteitä kattavia asiakaskohtaisia rekisteröintijärjestelmiä ja tietojen yhdistämistä henkilötunnuksen avulla. Maahan­muuttaja- ja pakolaistaustan selvittäminen asiointitilanteessa olisi melkoisen haasteel­lista eikä se säädösten mukaan liene mahdollista. Oleskeluluvan saaneista pakolaisista tulee kuntaan muuton jälkeen tavallisia kuntalaisia, jotka käyttävät palveluja samoin kuin muutkin kuntalaiset. Kunta lähetti vielä tarkentavia kysymyksiä, jotka näkyvät tietosuojavaltuutetun vas­tauksessa.

Tietosuojavaltuutetun kannanotto

Henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä ja maahanmuuttajia koskevien tieto­jen käsittely

Henkilötietolaissa säädetään niistä edellytyksistä, joilla henkilötietoja voidaan kerätä ja muutoin käsitellä. Henkilötietolakia tulee sen 2 §:n mukaan henkilötietoja käsitel­täessä noudattaa, jollei muualla laissa toisin säädetä.

Esimerkiksi kirjanpitoa koskevat säännökset ovat erityislainsäädäntöä, joita tulee kir­janpidon osalta soveltaa. Tietosuojavaltuutetun toimivaltaan ei kuulu ottaa kantaa nii­den soveltamiseen, koska tietosuojavaltuutettu ohjaa ja valvoo vain henkilötietolaissa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä.

Henkilötietolain 1 §:n mukaan kyseisen lain tarkoituksena on mm. toteuttaa yksityis­elämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsitel­täessä.

Vähemmistövaltuutettu totesi kunnalle antamassaan vastauksessa, että ainoastaan pa­kolaisia koskevien arkaluonteisten tietojen rekisteröinti kolmen vuoden asumisajan jälkeen on syrjivää. Vähemmistövaltuutettu viittasi myös viranomaisen velvollisuu­teen edistää etnistä yhdenvertaisuutta.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, että asiaa ei tule arvioida yksinomaan henkilötietojen kä­sittelyä koskevien säännösten kannalta. Asiassa tulee ottaa huomioon myös vähem­mistövaltuutetun esittämät näkökohdat ja säännökset ja mahdollinen muu lainsäädän­tö.

Henkilötietolain 6 §:n mukaan henkilötietojen käsittelyn tulee olla asiallisesti perustel­tua rekisterinpitäjän toiminnan kannalta.

Saman lain 3 §:n mukaan henkilörekisterillä tarkoitetaan käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tieto­joukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskeva tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksit­ta.

Kunnallisessa sosiaalihuollossa henkilörekisterien rekisterinpitäjänä toimii sosiaali­huollosta vastaava toi­mielin ja terveydenhuollossa terveydenhuollon toimintayksikkö, esimerkiksi terveys­keskus. Sosiaalihuollossa syntyy eri sosiaalihuollon palveluissa useita eri henkilörek­istereitä, kuten päivähoidon rekisteri, toimeentulotuen rekisteri jne. Terveyskeskuksess­a puolestaan syntyy potilastiedoista potilasrekisteri. Rekiste­reillä on erilaiset käyttötarkoitukset eikä niitä saa yhdist keskenään. Siten henkilön saa­mia erilaisia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja tai muita kunnan palveluja kos­kevien tietojen kerääminen samaan rekiste­riin ei ole henkilötietolain mukaan mah­dollista olipa sitten kyse maahanmuuttajista tai muista kunnan asukkaista. Kyse on eri re­kistereissä olevis­sa tiedoista ja eri rekisterinpitäjien tiedoista, joita ei ole lainmukais­ta yhdistää keske­nään.

Henkilötietolain 9 §:n mukaan kuhunkin rekisteriin saa kerätä ja tallettaa vain sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeellisia tietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta kuten esimer­kiksi kyseessä olevan palvelun antamiseksi. Saman lain 11 §:n mukaan arka­luonteisten henkilötietojen käsittely on pääsään­töisesti kielletty. Arkaluonteisina tie­toina pidetään mm. tietoja, jotka kuvaavat henki­lön rotua ja etnistä alkuperää, tervey­dentilaa ja sairautta sekä sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon etuisuuksia.

Saman lain 12 §:ssä säädetään niistä poikkeuksista, jolloin tällaisia tietoja kuitenkin saadaan kerätä ja käsitellä. Niitä saadaan käsitellä mm. silloin, jos käsittelystä sääde­tään laissa tai jos se johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtäväs­tä. Saman lainkohdan mukaan terveydenhuollon toimintayksikkö tai terveydenhuollon ammattihenkilö saa käsitellä näiden tässä toiminnassa saamia tietoja mm. potilaan ter­veydentilasta, sairaudesta, hoitotoimenpiteistä ja muita hoidon kannalta välttämättö­miä arkaluonteisiakin tietoja. Sosiaalihuollon viranomainen saa käsitellä toiminnas­saan saamia tietoja asiakkaan sosiaalihuollon tarpeesta ja hänen saamistaan sosiaali­huollon etuuksista sekä muita rekisteröidyn huollon kannalta välttämättömiä arkaluon­teisiakin tietoja.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, että tiedot maahanmuuttajan kansalaisuudesta ja pako­laisuudesta ovat yleensä tietoja, jotka kuvaavat henkilön rotua tai etnistä alkuperää ja ovat si­ten henkilötietolain tarkoittamia arkaluonteisia henkilötietoja. Niiden keräämi­nen on pääsääntöisesti kielletty. Niitä saa kerätä ja muutoin käsitellä vain henkilötie­tolaissa säädetyillä poikkeusperusteilla.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, että lain mukaiset edellytykset maahanmuuttajien saa­mia palve­luja koskevien tietojen rekisteröintiin valtionavustuksen hakemista varten ovat ole­massa niin kauan, pääsääntöisesti kolme vuotta, kuin kunta voi saada erityistä val­tionavustusta maahanmuuttajille annetuista palveluista. Avustuksen saaminen ja hakemi­nen pe­rustuu erityislainsäädäntöön.

Muutoin kunkin palvelun yhteydessä maahanmuuttajan kansalaisuutta ja pakolaisuut­ta koskevia tietoja voidaan kerätä ja tallettaa rekisteriin vain silloin, jos se on tarpeen kyseessä olevan palvelun antamiseksi. Maahanmuuttajia koskevien tietojen käsittelys­sä tulee siten ottaa huomioon henkilötietolain mukainen tarpeellisuusvaatimus ihan sa­malla tavalla kuin muidenkin kunnan asukkaiden kohdalla.

1. kysymys . Sosiaali- ja terveyspalvelukeskuksen tulosalueelle "Aikuissosiaalityö ja toimeentulotu­ki" on perustettu erityinen kustannuspaikka "Pakolaisten eril. kustannuk­set". Kustan­nuspaikalle on kirjattu sosiaalitoimessa turvapaikanhakijoista aiheutuvat kustannukset sekä ELY:stä niihin saadut korvaukset. Voitaisiinko esimerkiksi turva­paikanhakijoiden terveystarkastuksista aiheutuneet laskennalliset kulut kirjata samalle kustannus­paikalle?

Tietosuojavaltuutetun vastaus. Mikäli mainittuun kustannuspaikkaan kerätään vain summatason tietoja ai­heutuneista kuluista ilman henkilötietoja, niin henkilötietolain kannalta ei ole estettä myös terveystarkastuksista aiheutuneiden kulutietojen kirjaami­seen kyseessä olevaan kustannuspaikkaan siltä ajalta kun kustannuksiin saadaan eri­tyiskorvausta valtiolta.

2. Kysymys. Voiko kaupunki esimerkiksi luottamusmiehen tiedusteluun antamassaan vastauksessa kertoa yleisellä tasolla siitä, minkälaisia erityispalveluja pako­laisille eri kunnan toimialoilla tarjotaan, paljonko pakolaisia on niiden piirissä ja pal­jonko niistä on aiheutunut kuluja ja paljonko niihin saadaan korvausta valtiolta? Voiko vastaukseen sisältyä myös sosiaali- ja ter­veystointa, keskushallintoa, nuorisotointa ja hankkeita koskeva taulukko, josta ilme­nee ELY-keskukselta haetut korvaukset (tulot) ja menot? Voidaanko tällaista menettelyä pitää tietosuojalainsäädännön kannalta oi­keana?

Tietosuojavaltuutetun vastaus: Koska kyse on maahanmuut­tajista, joiden osalta valtio maksaa vielä erityistukea, joudutaan heitä koskevat tiedot myös keräämään tuen hakemista varten. Jos taulukosta ei ilmene yksittäisiä maahanmuut­tajia koskevia tietoja, vaan ainoastaan rahankulutusta kuvaavia summia, on kyse tilastotason tiedoista. Henkilötietolainsäädäntö ei estä tämänkaltaisten tilastotasoisten tietojen ker­tomista, joista yksittäiset henkilöt eivät ole tunnistettavissa. Tilastot ja yh­teenvedot tu­lee kuitenkin muodostaa sellaisten tietojen pohjalta, joita on laillisesti saa­nut kerätä ja jotka ovat alkuaan olleet tarpeellisia esimerkiksi sosiaali- ja terveydenh­uollon palvelu­jen antamisessa tai valtionavustusta haettaessa. Koska alkuvaihees­sa, pääsääntöisesti kolme vuotta, pakolaisuutta koskeva tieto joudutaan keräämään val­tionavustuksen ha­kemista varten, voidaan näistä tiedoista laatia myös tilastollisia yh­teenvetoja eri palve­lujen osalta.

Maahanmuuttajia koskevien tietojen kerääminen ja käsittely valtion maksaman eri­tyistuen päättymisen jälkeen

Tietosuojavaltuutettu arvioi mahdollisuuksia maahanmuut­tajia koskevien tieto­jen keräämiseen ja käsittelyyn valtion maksaman erityistuen päät­tymisen jälkeen edellä mainittujen säännösten pohjalta sekä vastaa esitettyihin tar­kentaviin kysymyksiin.

3. kysymys. Kaupunkia on pyydetty antamaan tarkempaa selvitystä toimeentulotuen myöntämisestä aiheutuneista kuluista, erityisesti ns. harkinnanvaraisesta toimeentulo­tuesta aiheutuneista kuluista. On lähdetty siitä, että viranhaltijat voisivat kerätä pyyde­tyt tiedot ja luottamushenkilöt saisivat tiedoista yhteenvedon. Voiko kaupunki antaa tietoja harkinnanvaraisesta toimeentulotuesta eri väestöryhmien osalta kolme vuotta kestävän kotoutumisvaiheen jälkeen? Voiko kaupunki kerät tietoja esimerkiksi eri väestöryhmille annettavasta tavanomaisesta toimeentulotuesta tai muusta sosiaalitues­ta tai näihin verrattavissa olevista tuista kotouttamisen jälkeen.

Tietosuojavaltuutetun vastaus: Toimeentulotuen asiakasrekisteriin voidaan henkilötie­tolain 9 §:n mukaisesti kerätä ja tallettaa asiakkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeellisia toimeentulotuen tar­peen arvioimiseksi ja toimeentulotuen myöntämiseksi . Henkilön rotua tai etni­stä alku­perää kuvaavat tiedot ovat henkilötietolain tarkoittamia arkaluonteisia tie­toja, joita tulee tallet­taa so­siaalihuollon rekisteriin vain silloin kuin ne ovat välttämät­tömiä palvelun anta­miseksi tai palvelun tarpeen arvioimiseksi.

Niissäkin tapauksissa, joissa edellä mainitun tiedon on saanut rekisteriin laillisesti tal­lettaa, tulee ar­vioida, minkälaisten tietojen osalta tilastollisten tietojen esittäminen on laillista. Hen­kilötietolaki ei kuitenkaan estä tilastollisten tietojen esittämistä. Tilastolli­sista tiedoista yksittäiset henkilöt eivät saa olla tunnistettavissa.

4. kysymys. Missä määrin ELY-keskukselle lähetettävät kululaskelmat ovat julkisia? Kaupunki pitää niitä julkisina. Sosiaalitoimi on avannut talousarviossaan oman kus­tannuspaikan pakolaisten aiheuttamille sosiaaliturvamenoille.

Tietosuojavaltuutetun vastaus: Tietosuojavaltuutetun tiedossa ei ole, minkälaisia tieto­ja kululaskelmat sisältävät. Tie­tosuojavaltuutetun toimivaltaan ei muutoinkaan kuulu ottaa kantaa siihen, onko jokin tieto julkinen vai ei. Tietosuojavaltuutettu totesi kuitenkin, että sosiaalihuollon asiakastiedot ja terveydenhuollon potilastiedot ovat salassa pidettäviä. Mikäli laskelmasta paljastuu yksittäisen henkilön potilassuhde tai sosiaalih­uollon asiakassuhde, on se tältä osin sa­lainen. Lisäksi viranomaisten toiminnan julkis­uutta koskevan lain 24 §:ssä on sään­nöksiä siitä, mitkä viranomaisten tiedot ovat sa­lassa pidettäviä.

5. kysymys. Olisiko olemassa perusteita laillisesti tilastoida pakolaisten käyttämiä eri­laisia palveluita ja voiko kaupunki kerätä eri väestöryhmien osalta tietoja eri palvelu­tilanteissa kuten uimahallikäynnit ja vastaavat vapaa-ajan palvelut, terveyspal­velut jne. Voisiko perusteena olla esimerkiksi palvelutarpeen arviointi ja mikä olisi tällä ta­voin kerättävien tietojen julkisuus?

Tietosuojavaltuutetun vastaus: Henkilötietolain 9 §:n tarpeellisuusvaatimuksen mu­kaan on sallittua kerätä vain sel­laisia henkilötietoja, jotka ovat tarpeellisia kyseessä olevan palvelun tai etuuden anta­miseksi eli tietoja, jotka ovat tarpeellisia kyseessä ole­vien tietojen käsittelyn tarkoi­tuksen kan­nalta. Esimerkiksi uimahallikäyntien yhtey­dessä ei yleensä kerätä minkäänlaisia henkilötason tietoja uimahallissa kävijöistä. Useimpien palvelu­jen yhteydessä tieto siitä, että henkilö on maahanmuuttaja tai pakolainen tai tieto hä­nen kansalaisuudestaan ei ole tarpeelli­nen tieto eikä niitä siten myöskään saa kerätä. Myöskään esimerkiksi terveydenhuollossa tällaista tietoa ei saa kerätä, paitsi silloin jos tieto on tarpeellinen sairauden hoitamisen kannal­ta.

6. kysymys. Kuntalain 43 § koskee luottamushenkilön tiedonsaantioikeutta. Mikä on sen suhde henkilötietojen luovuttamista koskeviin säännöksiin? Meneekö luottamus­henkilön tiedonsaantioikeutta koskeva säännös ohi muun lainsäädännön kuntalain luonteen, kansanvallan toteutumisen tms. syyn vuoksi? Mikä on eri lakien suhde maa­hanmuuttajia koskevissa asioissa?

Tietosuojavaltuutetun vastaus: Tietosuojavaltuutettu viittaa asiassa asian vireille saattajan tietosuojavaltuutetulle lä­hettämään, Kuntaliiton 2.3.2010 laatimaan muistioon. Siinä todetaan, että salassapi­tosäännökset rajoittavat luottamushenkilön tiedonsaantioikeutta. Toimielimen jäsene­nä luottamushenkilöllä on oikeus niihin salassa pidettäviin tietoihin, jotka kuuluvat hä­nen varsinaisten tehtäviensä hoitamiseen ja joita tarvitaan esimerkiksi päätöksenteon perusteena toimielimen käsiteltävänä olevassa asiassa. Muistion mukaan yksittäisellä toimielimen jäsenellä ei ole oikeutta saada muissa tilanteissa salassa pidettäviä tietoja.

Edellä esitetty koskee myös maahanmuuttajia koskevia asioita. Esimerkiksi silloin jos sosiaalihuollosta vastaava toimielin päättää maahanmuuttajalle myönnettävästä sosiaa­lihuollon etuudesta, on kyseisen toimielimen jäsenillä oikeus saada asiaan liittyvät sa­lassa pidettävät tiedot päätöksentekoa varten. Korkeimman hallinto-oikeuden päätök­sen (KHO 1995 A 23) mukaan sosiaalilautakunnan jäsenellä ei kuitenkaan ole yleistä oikeutta saada tietoja viranhaltijoiden toimeentulotukiratkaisuihin liittyvistä salassa pi­dettäväksi säädetyistä asiakirjoista.

7. kysymys. Miten pitää suhtautua sellaisiin kysymyksiin vastaamiseen, jotka koske­vat sitä, onko kaupunki maksanut maahanmuuttajille jääkaappeja, televisioita, autoja jne.?

Tietosuojavaltuutetun vastaus: Sosiaalihuollon asiakkaan asemaa ja oikeuksia koske­van lain 14 -15 §:ien mukaan sosiaalihuollon asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaali­huollon asiakkaasta tai muusta yksityisestä henkilöstä ovat salassa pidettäviä. Niitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivullisille. Kiellettyä on myös asiakirjan salassa pidettävän sisällön paljastaminen tai sellaisen tiedon paljastaminen, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä. Laki koskee yhtä lailla maahanmuuttajia kuin muitakin sosiaa­lihuollon asiakkaita.

Jo pelkkä tieto sosiaalihuollon asiakkuudesta on salassa pidettävä. Siten yksittäisen asiakkaan osalta ei voida kertoa sitä, onko sosiaalitoimi ostanut hänelle esimerkiksi te­levision. Mielestäni tämän kaltaiseen yleiseen kysymykseen olisi parasta vastata, että maahanmuuttajille kustannetaan sosiaalietuuksia samojen säännösten mukaisesti kuin muillekin kuntalaisille. Jos maahanmuuttajat saavat jotain erityisetuuksia, niiden eh­doista voidaan kertoa yleisellä tasolla. Voidaan myös kertoa olemassa olevista sään­nöksistä ja ohjeista, joiden perusteella päätetään siitä, kustannetaanko henkilölle esi­merkiksi auto.

Sovellettavat säännökset

Henkilötietolaki (523/1999) 1 §, 2 §, 3 § 3 k, 6 §, 9 § 1 mom., 11 § 1 k, 4 k, 6 k, 12 § 5 k, 10 k, 12 k
Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) 14-15 §

 
Julkaistu 27.1.2014